今年7月，许昌市自然资源和规划局被确定为全省唯一的土地要素市场化配置试点单位，试点任务落地的基础在于近年来我市先后承接的各类土地改革事项：全国土地二级试点改革试点、全国土地储备资产负债表编制试点、全省土地利用综合改革试点、全省百园增效试点，国家城乡融合发展试验区建设中的集体经营性建设用地入市、土地大储备机制体制改革等改革实践提供了多份“许昌样本”，“许昌实践”“许昌经验”叫响省内外。

近日，计划投资70多亿元的沙陀湖调蓄工程项目用地预审顺利通过自然资源部审批。作为贯彻落实省委、省政府关于加快推进南水北调中线调蓄而实施的战略性备用水源工程，沙陀湖调蓄工程项目拟永久征地11063.45亩，占用永久基本农田6597.153亩。今年以来，许昌市自然资源和规划局充分运用“智能智报”机制，加大对县级土地报批的指导力度，实现“组卷智能化”“材料模板化”“审查自动化”和“补正规范指导化”，进一步提升了用地报批工作质量和效率，为加快该项目落地作出了自然资源贡献。这些，仅仅是我市土地改革工作的一个缩影。

一场改革持续释放红利

2018年1月，国家机构改革的步伐还未迈开，当时的许昌市国土资源局却受到了来自全省的热切关注，原因是一场以“大三块地”为内容的改革正在如火如荼地开展。

自2015年起，国务院在全国33个试点县推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革。许昌市在统筹考虑了全市实际情况后，决定自我加压、大胆突破，将“三块地”改革范围扩大为以城镇建设用地、农用地、农村集体建设用地利用为主阵地的全市土地利用综合改革。这样的突破被形象地称为“大三块地”改革。

为什么要自我加压、大胆突破？这要追溯到2018年以前。“土地出让收入增长缓慢、耕地保有量突破省定目标、耕地占补平衡依靠异地购买补充”三大难题困扰了许昌多年。土地出让收入常年保持在60亿元左右难以突破，全市耕地保有量自2012年起就一直处在省政府下达的耕地保有量红线之下，耕地缺口近1.1万亩，全市共拖欠向省里借用的建设用地增减挂钩指标和新农村建设周转指标9000亩，当时的省国土资源厅要求2018年年底前必须归还到位。“这三大难题就像三根尖刺，扎得我们夜不能寐。我们务必有所作为，啃下硬骨头，不获全胜决不收兵！”时任许昌市国土资源局党组书记、局长的刘林波拿出了他作为军人时的魄力和担当，上阵指挥。

改革决心要强硬，改革过程却要保持足够耐心。开展土地利用综合改革是一个渐进过程和系统性工程，当时的许昌市国土资源局坚持统筹谋划，分类实施，稳步推进。针对城镇规划区内建设用地，许昌市通过实施整体开发，锁定区域地块，科学调控土地供应节奏，形成了良性的竞争市场，为百城提质、化解政府财政风险提供超百亿元资金支持。针对农村耕地，许昌市在鄢陵这个全省试点开展了农用地集中整治大会战，创造了台田式整治、群众承包式整治、招商承包式整治、对土地复垦整治费用进行补助等模式，并在全市推广经验，迅速在全市掀起了宜耕后备资源整治热潮。针对农村集体建设用地，许昌市通过稳步推进“空心村”专项整治、大力推进工矿废弃地开发利用、加强土地指标交易管理等手段，打通了促进城乡融合发展的土地资源资产资本转化路径。

一石激起千层浪。通过综合施策，开展多模式、多路径的探索实践，“大三块地”改革在全市显现出了强劲的发展动力和拓展空间：市级土地收益突破百亿元，全市耕地保有量首次达到省定目标，耕地占补平衡指标实现市域内平衡。

2018年年底，随着国家机构改革的推进，许昌市国土资源局的牌子被历史珍藏起来，年轻的许昌市自然资源和规划局登上全市经济社会高质量发展的大舞台。但是，“三块地”改革的故事还在继续。“2022年，许昌市成为全省为数不多的耕地净减少转为净增加的地市，受到省里的通报表扬。我们的占补平衡指标随用随取，为全市重大项目落地发挥了不可替代的作用。我们又开展了农村乱占耕地建房等专项整治行动，构建起四梯并行、多维联动的‘一网两长’网络架构，创新开展了‘图斑田长’‘一牌两卡’等特色工作，土地管理渐渐步入良性循环。”说起这些成绩，许昌市自然资源和规划局党组书记、局长刘林波颇为自豪。

一份样本彰显中部地区特点

改革开放以来，国有建设用地有偿使用制度被大力推行，基本形成了以政府供应为主的土地一级市场和以市场主体之间转让、出租、抵押为主的土地二级市场。其中，土地一级市场取得长足发展，制度体系相对完善；土地二级市场发展比较滞后。随着国家对新增建设用地的管控和收紧，土地二级市场活跃度不断提升，管理体系更加完善。

作为全国34个推进建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场试点城市之一和全省唯一试点城市，许昌市自2017年就开启了相关工作，并形成了具有鲜明特色的土地二级市场交易机构、信息系统、管理制度和运行机制。土地二级市场运行至今，不仅为全市土地市场发展注入了新力量，还为全省推广建立土地二级市场提供了“许昌样本”。

让土地要素流转起来。想了解许昌到底做了什么，首先需要知道什么是土地二级市场。“土地二级市场是土地使用权的交易平台，主要通过转让、出租、抵押等手段，实现土地使用权在土地经营者和使用者之间横向流动，根据市场需求不断优化土地要素配置。简单地说，土地二级市场就是企业与企业之间的土地交易。我们建立土地二级市场，就是为了促进土地要素流转。”许昌市自然资源和规划局土地二级市场负责人郭良才参与了试点工作全过程，对土地二级市场的建立和运行有着深刻精准的理解。

试点工作开展之前，许昌市国有建设用地使用权二级市场只有零星的转让和抵押，其他业务则是空白。阻碍土地二级市场形成的主要原因是没有统一可信任的平台。“零零散散、多头管理的情况太多，我们就想办法打开桎梏。”刘林波对试点工作充满信心。

统一平台、完善交易机制成为试点工作开展的突破口。“我们的做法是在交易机构、信息系统、管理制度和运行机制四个方面逐一突破，打造‘四个样本’。”刘林波表示。

在许昌市民之家四楼，刚刚办完业务的许昌曹操相府旅游发展有限公司负责人由衷地说：“原以为分割转让土地审核会很麻烦，没想到土地二级市场交易中心的效率这么高、审核这么快，做到了立等可取。”

在整合市公共资源交易中心和市不动产登记中心分别承担的土地一、二级市场交易业务后，我市设立了土地二级市场交易中心，并在许昌市民之家显眼位置开设了综合预审、平行受理、签约服务等窗口，为市场主体提供高效便捷的交易服务。

看得见的是分工合理、运行流畅的前台大厅，看不见的是后台精准安全的网络系统。许昌市土地二级市场信息系统采用电子政务网，线上闭环管理保证交易安全，线下审核备案同步提供一条龙服务，背后则有交易数据库、信息管理库和交易监测库组成的大数据库。

为了保证土地二级市场规范运行，我市研究制定了交易监管等18份规范性文件，对交易主体突出“放”，对交易价格和资金监管突出“管”，对部门联动突出“联”；同时，建立土地一、二级市场联动运行机制，通过在全市范围内开展闲置土地和低效用地处置专项行动，清查治理各类低效用地，实现了政府对划拨土地全面有效监管，使划拨土地收益金征收额比开展试点工作前增长近30%，激发和带动了土地二级市场快速发展。

土地二级市场的高效运行，打破了土地交易的诸多约束，使土地交易更高效、土地流通更顺畅。“试点工作让市场变得活力十足，相关配套政策又让市场更加规范。这是一场政府、企业双赢的改革。”刘林波说。

如今，我市土地二级市场交易量呈稳步上升趋势。这对自然资源部门来说，土地资源存量盘活了，营商环境得到进一步优化；对企业来说，事情好办了，负担减轻了，获得感增强了。

一轮改革打破停滞不前多年的困局

土地储备制度是国家调控土地市场、促进土地一级开发的必要手段，土地储备机构在城市建设和发展中发挥着重要作用。

为破解管理体制松散、收益分配不合理、收储成本高等问题，适应新形势下土地储备转型升级发展要求，2019年以来，许昌市拉开了土地收储体制改革的大幕。在深度学习考察杭州、厦门等地先进经验之后，许昌市政府印发了《关于推进市中心城区土地储备转型发展 提升土地综合开发水平的意见》，在全市构建起统一规划、统一收储、统一开发、统一供应、统一管理的“五统一”土地储备工作模式，形成“收储共同体”。“‘大收储’模式的建立，理顺了区土地收购储备中心同市土地收购储备中心、区政府之间的关系，实现了‘一个池子蓄水，一个龙头放水’。”分管市土地收储中心的市自然资源总督察关晓东说。

“大收储”模式既降低了收储成本，提高了收储效率，保证了全市财政收入，又为一大批重点项目落地提供了土地和资金要素保障。“有了授权，我们拿地的积极性一下子就被调动起来了，未来可期。”许昌市建设投资有限责任公司总经理张刚说。市政府明确授权将市土地收购储备中心、市投资总公司、市建设投资有限责任公司及各区政府（管委会）作为市、区做地主体，不仅壮大了国有平台公司资产，还拓宽了收储资金来源渠道。通过做地，全市土地价值得到更大提升。

近期，10多年悬而未决的中航铁路7宗地块收储取得了实质性突破，困扰魏都区发展的又一难题在“大收储”模式的保驾护航下被攻克。可以预见，未来，“大收储”模式还将为许昌经济社会高质量发展发挥更大作用。

一次攻坚为城乡融合提供重要支撑

“集体经营性建设用地入市真是好，解决了项目用地问题。我们这次摘牌105.49亩地用于建设高标准厂房，建成后可解决当地650人就业。”日前，河南硅烷科技发展有限公司项目负责人介绍，该项目于2021年11月2日开工建设，集生产、研发、办公、综合配套于一体，旨在推进土地集约利用，致力建设土地利用节约型园区。

这样的场景，只是许昌市推进集体经营性建设用地入市的一个缩影。为了改变农村集体建设用地不能与国有建设用地“同权同价、同等入市”的二元体制，优化城乡土地资源配置，实现共同富裕，近年来，许昌市先后开展了村庄地籍调查、农村集体建设用地调查，摸排出全市可供入市的集体工矿仓储用地约16万亩。自被确定为“全国城乡融合发展试验区”和“全省城乡融合发展先行区”后，全市已完成鄢陵县李孟社区、建安区大王寨村、襄城县坡刘村等9个村（社区）18宗集体经营性建设用地入市交易，面积701亩，出让金3.78亿元，在服务重大项目用地的同时，为集体经济组织创造了土地增值收益。

“集体经营性建设用地入市要有章可循、有法可依。”刘林波在集体经营性建设用地入市推进会上要求。为了确保交易程序合法、合规，我市出台了市、县两级农村集体经营性建设用地入市办法，对入市范围、指标整理、地价管理、出让规程、收益分配等流程进行了详细规定，通过健全体系着力破解“制度怎么建”难题。

用地计划不足是经济发展的“拦路石”。集体经营性建设用地入市，可利用存量土地解决项目用地问题，为地方经济发展迎来又一个“春天”，与国有土地出让走出一条共生共融的路子。我市把存量土地作为集体经营性建设用地入市的“主战场”，将工作重心放在盘活闲置农地上，通过筹指标县域流通，整合资源配置，挖掘存量空间，着力破解“土地怎么用”难题。襄城县紫云镇通过集体经营性建设用地入市，拆旧整理补充耕地指标1540亩，价值达1.2亿元，壮大了集体经济资产。

集体经营性建设用地入市收益如何分配，是核心问题。为了统筹兼顾各级收益分配，许昌市构建起了“同权同价、流转顺畅、收益共享”的城乡一体建设用地市场，完善分配机制，调节收益分成，在保障农民权益的前提下兼顾多方利益，通过推行“同权同价”着力破解“收益怎么分”难题。“俺社区以前的路坑坑洼洼，晚上漆黑一片。去年，我们拿出一部分卖地收益，专门用于修路。现在，大家都习惯晚上走出家门散散步，日子越过越得劲。更重要的是，社区有钱了，居民干活儿也有劲了，向心力更强了。”李孟社区党支部书记张会民说起社区变化颇为自豪。在成功入市交易2宗34亩集体经营性建设用地后，李孟社区实现净收益300万元，直接从中拿出90万元用于公益事业支出，极大改善了人居环境。

推进集体经营性用地入市的过程，也是实现乡村振兴的过程。乡村要振兴，规划得先行。为了扣好规划这颗“扣子”，我市通过全域统筹，严格落实规划用途管制要求，精准布局产业，编制好村（社区）规划，限定成片开发，着力破解“规划怎么编”难题。目前，全市已完成全部68个乡镇村（社区）布局规划和2161个村（社区）规划分类，完成400个村（社区）规划编制。近期，禹州市投入财政资金2200多万元编制135个村（社区）规划。

集体经营性建设用地入市面临很多挑战。对此，许昌市自然资源和规划局政研室主任胡章仓说：“如何高效入市、怎样更好地利用、如何加强批后管理、如何进行土地二级市场交易建设等一系列问题，仍需在实践中不断探索和完善。我们有信心，未来可期。”

一个试点多项探索在许昌率先落地

在魏都产业集聚区绿色产业小镇，20余万平方米的多层高标准厂房入驻着纪年科技、爱彼爱和等高新技术企业31家，年产值近10亿元。很难想象，这里曾是占地118亩的高污染、高耗能、淘汰型造纸企业用地。

“这得益于我们大力开展的‘百园增效’行动。在对企业实施整体关停后，我们重新按照生产、生活、生态‘三生共融’的产城融合模式进行规划，并引入清华大学、北京理工大学、同济大学等高校和科研机构的专家团队，共同打造绿色产业小镇，让低效污染企业用地成功变身高新技术科技园。”许昌市自然资源和规划局相关负责人介绍。

绿色产业小镇是许昌市近年来盘活低效用地、促进土地节约集约利用的一个缩影。2020年3月，许昌市被省自然资源厅确定为全省“百园增效”行动先行试点市。随即，全市开展了大量卓有成效的探索实践。一是立足市情，出台了《河南省产业集聚区“百园增效”行动许昌试点工作实施方案》，初步形成了“百园增效”行动的政策支撑。二是在全省率先组织开展批而未供和低效闲置土地“一宗一卡一策”清查和入库工作，创新合作重组、租售结合、“引鸟入笼”、拓展产业链招商等灵活高效的盘活方式方法，“一企一策、一地一策”走出精准用好存量的突破之路。三是积极推行工业用地全生命周期管理体系，通过成立专项工作组，以“智造之都”产业集聚区土地全生命周期管理平台为载体，完善数据互联互通，在全市范围内推动形成完善的工业用地“供给—监管—退出”全生命周期管理机制。

自“百园增效”行动开展以来，我市按照“一地一策、分类处置”的办法，狠抓存量工业用地盘活利用，共处置盘活批而未供、低效闲置工业用地1.5万余亩，改造老旧厂房近200万平方米，不仅高效保障了一大批重点高科技项目落地，还储备了100余万平方米标准化厂房供中小微企业随时入驻。

“我们充分发挥土地储备机构和政府投融资平台的牵线搭桥作用，通过市场化手段收回低效闲置土地并重新进行开发，破解市场失灵造成的土地闲置问题，进一步畅通土地要素流转。”许昌市自然资源和规划局开发利用和所有者权益科科长李巍说，通过此种方式，鄢陵县将濠吉高端方便面制造项目500余亩闲置土地及厂房有偿收回，一并打包给急需扩大产能的振德医疗用品公司，拓展了企业发展空间。