《许昌市城乡规划条例》解读
【信息来源:【信息时间:2019-04-01  阅读次数: 】【字号 】【我要打印】【关闭


《许昌市城乡规划条例》(以下简称“《条例》”)是在《中华人民共和国城乡规划法》《河南省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》等城乡规划法律法规的基础上,结合我市实际,进一步规范我市城乡规划工作的一部重要地方性法规。也是我市取得地方立法权以来,继《许昌市城市市容和环境卫生管理条例》、《许昌市中心城区河湖水系保护条例》后制定颁布的第3部地方性法规,2018年11月29日,《条例》通过省十三届人大常委会第七次会议审议,将于2019年5月1日起施行。

一、《许昌市城乡规划条例》出台的背景

城乡规划是各级政府统筹城乡空间布局、科学安排各项建设、保护和合理利用各类资源、引导和促进城乡经济社会全面协调可持续发展的重要依据。随着经济社会和城市建设的快速发展,特别是2008年《中华人民共和国城乡规划法》、2010年《河南省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》等城乡规划法律法规相继颁布实施,城乡规划的管理观念、管理体制和运行机制等方面都有了较大改变,对统筹城乡发展,加强城乡规划管理提出了新的要求。

2012年,我市出台了《许昌市城乡规划指标指导意见》,但这个规定更多地偏重技术标准的要求,对制定和实施规划方面还缺乏综合性、指导性和操作性的规范、引导。2013年市政府出台了《许昌市实施<中华人民共和国城乡规划法>细则》,在规划管理的诸多方面进行了积极有益的探索。但随着我市城乡规划建设蓬勃的发展,在工作取得显著成效的同时,也出现了各类规划间衔接不足、规划管理机制不顺、审批效率不高等问题,亟需出台一部符合我市城乡规划管理工作实际的地方性法规,通过地方立法加快构建规划法规体系,提升城乡规划的科学性、严肃性和权威性。为做好顶层设计,推动我市城乡规划地方立法工作,2017年初,市人大专门将《条例》列入立法日程。

二、《许昌市城乡规划条例(草案)》起草和审议过程

在《条例》的制定起草过程中,许昌市人大常委会、许昌市政府确定了制定的指导思想和原则:一是不抵触。制定过程中严格遵守立法权限、立法程序和立法规范,内容要与上位法一致,与国家政策相衔接,不能出现与上位法相抵触的条款。二是不重复。《条例》中尽可能不重复、不照抄照搬上位法已有条款,要结合城乡规划管理中的热点、难点,对上位法规定不具体的内容进行细化,从而更好地解决工作中的难题。三是有特色。就是《条例》要体现许昌市城市规划建设的特点,体现地方特色,将城市规划的成功做法和经验制度化和法制化。四是可操作。就是《条例》的规定要尽可能的明确、具体,具有操作特点,在实施过程具有可执行性。

《条例》的制定共分为四个阶段:

(一)立法调研阶段。2017年,在广泛征求立法项目建议的基础上,市人大将《条例》纳入调研计划。市城乡规划局在市人大的精心指导和大力支持下,通过收集外地市资料、专题座谈等多种形式,深入一线开展立法调研和论证工作。学习考察了江苏徐州、山东临沂等城市在保护生态环境、坚持地方特色等方面的先进经验,形成了立法论证报告,达到了预期的效果。

(二)起草修改阶段。在前期充分调研的基础上,2018年3月,市人大正式将《条例》纳入我市该年度地方立法计划。市人大、市政府高度重视《条例》的制定工作,3月29日,专门成立以市人大常委会副主任王宏伟为组长、市政府副市长赵庚辰为常务副组长的《条例》制定工作领导小组,负责《条例》的起草、审议、修改、报批等立法工作。市城乡规划局也迅速成立工作组,组织起草工作;3月底,形成《条例》初步法条框架。

(三)征求意见阶段。按照立法要求,将《条例(征求意见稿)》印发至各地各有关部门、社会各界广泛征求意见。2018年6月8日、6月23日、7月4日,市规划局、市人大法工委、市人大城建工委、市政府法制办先后组织行业代表、县(市、区)人大代表、市直相关部门、法律顾问等,召开《条例》征求意见座谈会,共收集各方修改意见46条,吸收采纳41条。7月19日,市政府第33次常务会议听取了《条例(草案)》起草和征求意见情况并原则通过。7月27日,正式以市政府议案形式提请市人大常委会审议。

(四)审议批准阶段。2018年8月23日市人大常委会对《条例》草案进行第一次审议。一审后,市人大法工委组织进行调研,征求各县(市、区)人大、示范区、开发区、东城区管委会及服务对象等意见,并于9月7日将《条例》(草案)在《许昌日报》发布,征求意见。10月30日《条例》经市七届人大常委会第十四次会议审议第二次审议通过,并报省人大审查。经省人大多次讨论修改,11月29日省十三届人大常委会第七次会议审查批准了该《条例》,将于 2019年5月1日起施行。

三、《许昌市城乡规划条例》基本内容

《条例》共六章五十二条,分为总则、城乡规划的制定和修改、城乡规划的实施、监督检查、法律责任、附则。

第一章总则(第一至第五条),主要规定了《条例》制定的目的、适用范围、管理体制、决策机制、制定原则等内容。

第二章城乡规划的制定与修改(第六至第十七条),主要规定了总体规划、乡村规划、专项规划、城市设计、控制性详细规划等规划制定的主体,审批和修改程序,并就规划公示、听证等内容进行了进一步的明确。

第三章城乡规划的实施(第十八至第三十四条),主要规定了技术管理、地下空间开发利用的一般规定,一书三证(选址意见书、用地规划许可证、工程规划许可证、乡村规划建设许可证)的办理要件及程序、批后管理、规划核实等方面的内容。

第四章监督检查(第三十五至四十条),主要规定了城乡规划制定与修改、实施过程中的人大监督、部门监督执法监督、群众监督等监督检查方式。

第五章法律责任(第四十一至四十九条),主要规定了政府部门的法律责任、建设单位、设计施工勘查单位的法律责任,并对城乡规划违法建设情形和法律责任进行了进一步明确。

第六章附则(第五十至五十二条)主要规定了《条例》中的术语解释、时效期限、生效日期等。

四、《许昌市城乡规划条例》的特点

《条例》涵盖了城乡规划的各个方面,多个具体规定值得关注:

(一)规划管理体制方面

进一步明确了规划管理中各级政府和部门的职责,明确规划管理的范围和主体。《条例》第三条、对许昌市城乡规划部门、县(市、区)城乡规划主管部门、乡镇人民政府和其他有关部门在规划管理方面的职能进行界定。第四条将许昌市城乡规划建设委员的法律地位进行了明确,规定许昌市城乡规划建设委员会是市人民政府进行城乡规划决策的议事机构,并对审议的范围进行了规定。

(二)规划制定和修改方面

1、确立了城市设计的法律地位和效力。《条例》第十条将城市设计纳入控制性详细规划指标体系,作为编制该区域详细规划的重要依据。同时对城市设计的编制主体、编制依据、编制范围、审批主体进行了明确。

2、规定了要逐步建立规划管理单元模式。《条例》第十一条第四款规定了可以依照城市规划布局,逐步建立规划管理单元模式。通过加强规划管理单元的规划编制,实现相关规划指标在规划管理单元内的综合平衡。

3、明确了各类专项规划的组织编制主体及职责。《条例》第九条对各类专项规划的组织编制主体及职责方面进行了明确,规定各类专项规划由行业主管部门会同城乡规划等相关主管部门共同组织编制,报本级人民政府审批。进一步明确了相关部门在专项规划编制中的职责,强化了各部门间工作的衔接。

4、严格了“阳光规划”制度。《条例》在法律层面进一步规范了城乡规划的批前批后公告制度,明确了公告的形式和时间要求。第二章第十三条规定,城乡规划报送审批前,组织编制单位应当通过政府网站和展示厅等进行公示,其中控制性详细规划在批准前还应当在所在地块的主要街道或者公共场所进行公示,乡规划、村庄规划通过现场或者政府网站进行公示。公示时间不得少于三十日。第十五条规定城乡规划批准后,组织编制单位应当在三十日内向社会公布。城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划、乡规划、专项规划经批准后,应当通过政府网站和展示厅等进行长期公告。其他规划批准后公告时间不得少于三十日。

5、明确了组织听证的条件和程序。上位法规定在规划编制、修改前,关系群众切身利益的,组织编制机关应当组织听证,但对召开听证的具体情形未做明确。《条例》第十四条对组织听证会的情形、代表成员构成等进行了明确规定。

(三)规划实施和审批方面

1、提出了行政审批的提效要求。随着城镇化进程的加快,规划项目审批工作量日益增多,技术审查工作占据了大量的人力、时间等行政资源,造成行政审批不符合当前中央“放管服”改革的要求。《条例》第十八条规定,通过购买服务方式实行行政许可与技术审查相分离的工作机制,从而进一步提高行政审批效能。

2、解决了地下空间开发利用的规划管理问题。随着城市化水平提高,地面空间逐渐趋向饱和,造成城市空间拥挤、交通堵塞等问题,向地下要空间已经成为解决有关问题的重要手段。《条例》第二十条规定,与地面建设工程一并开发利用地下空间的,应当与地面建设工程一并办理规划许可手续;独立开发利用地下空间的,单独办理规划许可手续;地面产权与地下空间建设使用主体不一致时,依照控制性详细规划、专项规划要求,或者由不动产权人出具意见,可以分别办理规划许可手续。从而解决了地下空间的开发利用中,所涉及的土地性质、用地权属问题,尤其是独立开发的地下工程与地面土地使用权属不同时的规划管理问题。

3、规范了乡村建设规划管理程序。《条例》第三十二条规定了在乡、村庄规划区内,建设单位或者个人使用农村集体土地进行乡镇企业、公共服务设施、公益事业建设的乡村建设规划许可证办理的要件和程序;第三十三条规定在乡、村庄规划区内村民使用集体土地进行住宅建设的乡村建设规划许可证办理的要件和程序。

(四)规划执法监督方面

1、明确了人大常委会监督的相关规定。《条例》第三十五条规定市、县(市)人民政府应当每届至少两次向本级人民代表大会常务委员会报告城乡规划的实施情况,并接受监督。乡镇人民政府应当向本级人民代表大会报告城乡规划的实施情况,并接受监督。

2、明确了要建立健全执法联动机制。随着城市执法体制改革,部门之间的信息共享、执法联动显得尤为重要。《条例》第三十七条规定城乡规划主管部门应当与城市综合执法部门建立建设工程规划管理信息共享和执法联动机制,加强对建设项目的审批后管理,从放验线至竣工规划核实前,进行全过程监督和核查。第三十九条第二款规定,城乡规划主管部门、城市综合执法部门在执法过程中发现违反本条例规定的行为,需要其他有关部门协助查处的,应当及时告知有关部门,有关部门应当予以配合。

3、加强了对设计、勘察、开发等单位的信用管理。第三十九条第一款规定,市、县(市)城乡规划主管部门应当会同住房和城乡建设等行政主管部门和城市综合执法部门建立规划编制、测绘、勘察设计、开发建设等单位的信用档案,对相关单位进行信用评价和诚信管理。
   (五)法律责任方面

1、进一步明确了违法的情形和处理,执法更有操作性。上位法对违反规划的情形分为尚可采取改正措施与无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形,但这两种情形的界定并不够清晰,这次《条例》第四十五条、第四十六条、四十七条对尚可采取改正措施与无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形、对不能拆除的情形做了进一步规定,在查处违规行为时更具有操作性。

2、进一步加强了设计、测绘、建设单位的法律责任。

《条例》第四十九条规定规划设计单位、建筑设计单位、勘察测绘单位未按照规划要求、规划条件进行设计、勘察、测绘,第三方评价机构作出错误影响评价的,责令改正;造成严重后果的,没收违法所得,可以并处行业收费标准一倍以上二倍以下罚款。

《许昌市城乡规划条例》